Llamada a la financiación pública: la financiación innovadora resulta útil, pero no basta

El desarrollo de la primera infancia, sobre todo en entornos pobres y desfavorecidos, debería contar con financiación de origen público al igual que la educación primaria y secundaria. En este artículo se exponen pruebas que demuestran que la primera infancia cuenta ahora mismo con poca financiación y se argumenta que los mecanismos de financiación innovadores deberían tomarse como un complemento y una forma de fomentar la financiación convencional, en lugar de convertirse en el principal método de financiación.

La financiación de los servicios para el desarrollo de la primera infancia (ECD) ha sido incapaz de garantizar la disponibilidad y la calidad para los niños desfavorecidos, que son los que más se beneficiarían de ella. En particular, resultan sorprendentemente bajas las inversiones en educación preescolar. Por término medio, los países en vías de desarrollo invierten en educación preescolar un 0,07% del producto interior bruto, lo que contrasta con el 0,5% de los países desarrollados (UNESCO, 2015a). Sin embargo, tanto los países desarrollados como los que están en vías de desarrollo invierten considerablemente menos en educación preescolar que en primaria, como se muestra en la figura 1.

Las aportaciones de donantes a la enseñanza preescolar tampoco ofrecen un panorama muy distinto: según las estimaciones, las inversiones en la primera infancia suman tan solo el 2% de las ayudas a la educación básica.

A pesar de que la meta 4,2 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) insta a priorizar el desarrollo de la primera infancia en todo el mundo, las estimaciones indican que tan solo el gasto en educación preescolar de calidad tendría que pasar de los 4800 millones de USD anuales de 2012 a 31.200 millones anuales por término medio entre los años 2015 y 2030 para alcanzar esta meta (UNESCO, 2015b).

Ahora que cada vez se reconoce más la importancia de los servicios para el desarrollo de la infancia temprana y la escasez de apoyo económico existente (recursos internos, donaciones bilaterales de otros países y agencias de desarrollo multilateral) para cumplir los ODS, resulta evidente que hay que adoptar una nueva forma de pensar. En consecuencia, ha aumentado el entusiasmo por las distintas fuentes y mecanismos de financiación innovadores para la primera infancia.
Aunque este interés es de agradecer, también conlleva un cierto riesgo: que se desvíe la atención de la necesidad de financiación pública convencional y se relegue la primera infancia a una categoría de “financiación especial”.

Además de aumentar el total de fondos disponibles gracias a fuentes novedosas, esta financiación también puede mejorar la eficacia de las inversiones realizadas mediante el uso de mecanismos de prestación innovadores.

• Estas fuentes de financiación pueden ser la responsabilidad social empresarial, impuestos nuevos cuya recaudación esté reservada a los programas para la primera infancia, las donaciones de consumidores y los inversores de impacto. En Colombia, por ejemplo, un impuesto que se aplica a las nóminas financia los servicios que presta el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF): servicios sanitarios, cuidados infantiles, enseñanza preescolar y educación parental (entre otros).En Filipinas, un impuesto que se aplica a las empresas de juego financia los National Child Development Centers (NCDC), que ofrecen servicios integrales para niños desde su nacimiento hasta los 4 años de edad (Philippine Amusement and Gaming Corporation, Internet).
• Los mecanismos de provisión innovadores (como las ayudas por resultados, la financiación por resultados, las transferencias de efectivo condicionales y las inversiones de impacto) pueden incentivar la búsqueda de formas diferentes de aumentar la eficacia y eficiencia de los servicios para la primera infancia. Por ejemplo, en Sudáfrica se están utilizando bonos de impacto social para financiar las pruebas de varios modelos en la provincia del Cabo Occidental; y los departamentos provinciales de Desarrollo Social y de Salud se han comprometido a pagar los resultados. El enfoque de la financiación por la consecución de resultados podría ajustarse especialmente bien a los sistemas que mezclan fuentes privadas y públicas, como suele ocurrir con el desarrollo de la primera infancia. En Perú tenemos otro ejemplo de uso de financiación basada en los resultados: Cuna Más, que presta servicios de cuidado infantil y visitas domiciliarias en todo el país, se vale de estos mecanismos (Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, 2015).

No obstante, estas innovaciones también tienen sus limitaciones. En las páginas 58–63 de este número de Espacio para la Infancia, Emily Gustafsson- Wright y Sophie Gardiner exponen los conocimientos que se tienen actualmente sobre los bonos de impacto: aunque todavía se encuentran en fase incipiente, es posible que no sirvan para financiar programas nacionales, sobre todo cuando implican que países de renta media y baja implanten marcos legales nuevos y, con frecuencia, complejos. Del mismo modo, el uso de los ingresos obtenidos mediante impuestos en las nóminas de Colombia adolece de las mismas debilidades que el sistema general de recaudación de impuestos del país y, además, las fluctuaciones macroeconómicas han reducido la capacidad de prever los ingresos (Vargas-Baron, 2006).

El mayor inconveniente de apoyarse demasiado en formas de financiación innovadoras es que se relega el ECD a una “categoría especial” y se presta menos atención a las inversiones sostenibles y a largo plazo que deberían realizar los gobiernos. En definitiva, el ECD no debería asociarse únicamente a los mecanismos de financiación innovadores sino que también debería beneficiarse de las fuentes de financiación convencionales que invierten en los niños más mayores y los adultos.

Si bien la financiación innovadora por sí sola no solucionará los problemas de falta de inversión, puede servir de catalizador para otras inversiones y para aumentar el interés en los servicios para la primera infancia, de modo que se asegure una financiación a largo plazo proveniente de las fuentes convencionales. En Filipinas, por ejemplo, se tiene la esperanza de que el Consejo para el Desarrollo y Cuidado de la Primera Infancia, responsable de los NCDC que se financian con el impuesto a las empresas de juego, consiga financiación del gobierno central cuando expire la actual legislación sobre el impuesto al juego en 2018.

Si los países quieren asegurar un amplio acceso a los servicios de ECD, es preciso integrarlos en los métodos de financiación existentes para otros servicios básicos de educación, sanidad, alimentación y protección. En el caso de la enseñanza preescolar, los fondos se deben asignar con la misma prioridad y mecanismos similares a los que se usan para la primaria y secundaria. En Brasil existe el fondo unificado FUNDEB, que ofrece financiación a todos los ciclos de educación básica: desde la guardería hasta la educación secundaria. Gracias a este fondo, los gobiernos municipales responsables de las guarderías y centros preescolares hacen aportaciones a unos fondos estatales que luego se redistribuyen en función del número de alumnos matriculados. Para equilibrar las desigualdades económicas, el gobierno federal complementa las aportaciones municipales y estatales, de modo que se garantiza una financiación mínima por niño inscrito en guarderías y centros de preescolar (Evans y Kosec, 2012).

Además de contar con financiación convencional para los servicios de ECD, los países tienen que innovar en el modo de ayudar a los más desfavorecidos. A través de Chile Crece Contigo, un sistema integral de protección social de Chile, se ofrece una serie de servicios para la primera infancia que varían en función de los ingresos familiares. Algunos servicios, como los programas educativos para la estimulación y el desarrollo infantiles, se ofrecen de forma universal mediante Internet y los medios de comunicación masiva. Asimismo, los niños en situaciones de vulnerabilidad tienen acceso preferente al sistema de protección social y disfrutan de ventajas específicas, como visitas a domicilio y programas de reducción de la pobreza (Berlinsky y Schady, 2015). Hay pocos países que lo hagan bien, pero el sistema de protección social de Chile, que fomenta la inversión en los niños más vulnerables y universaliza determinados servicios para la primera infancia, sirve de ejemplo del tipo de innovación necesaria para llegar a los más pobres.

Gracias al impulso cada vez mayor que genera la meta 4,2 de los ODS, nos encontramos en un gran momento para el ECD. Si queremos sacarle el máximo partido a este impulso, tenemos que asegurarnos de que la financiación para el ECD se integre en la de los servicios básicos al tiempo que aprovechamos la financiación innovadora e implantamos medidas que se centren de lleno en mejorar el acceso y la calidad de los servicios destinados a los niños más desfavorecidos.

Se pueden encontrar referencias en la version en PDF del artículo.